اصولاً در تعاریف موجود، بودجه را سند مالی دولت مینامند. این سند شامل دریافتها و پرداخت‌های دولت است. برآیند ارتباط ارگانیک بین قوهی مجریه (دولت) و قوهی مقننه (مجلس) در ارتباط با این موضوع، سندی قانونی است که در ادبیات حقوقی و مالی به آن بودجه دولت می‌گویند.
در حقیقت بودجه مجموعهایست که براساس آن میتوان تمام سیاست‌های دولت را مشاهده و تجزیه و تحلیل کرد. به همین سبب فرایند تنظیم آن با توجه به ضرورت ایجاد ارتباط منطقی بین مجموعه ای از عوامل اقتصادی، اجتماعی و سیاسی شکل می گیرد که از نظر فنی دشوار است.
۲- عناصر اصلی بودجه
از مجموعه تعاریف علمی و قانونی بودجه میتوان تعریف زیر را که شامل عناصر اصلی بودجه می‌باشد را استخراج کرد: بودجه، پیش بینی یک برنامهی مالی است برای حکومت برای مدّتی معین.
(( اینجا فقط تکه ای از متن درج شده است. برای خرید متن کامل فایل پایان نامه با فرمت ورد می توانید به سایت feko.ir مراجعه نمایید و کلمه کلیدی مورد نظرتان را جستجو نمایید. ))
این تعریف دارای عناصر مختلفی می‌باشد که به اختصار توضیح داده می‌شود:
۱- پیش بینی: اصلیترین عنصر بودجه پیش بینی است که بر همه عناصر دیگر مسلّط می‌باشد. آنچه به آیندههای دور یا نزدیک مربوط باشد پیش بینی و برآورد است و مبتنی بر تخمین بوده و قطعیّت ندارد. بودجه های سنواتی در هنگام تهیه و تصویب بر مبنای اصل تعادل تنظیم می‌گردد. اما در بسیاری موارد بودجه در اواخر سال دچار کسری شده و در برخی موارد در هزینه های پیش‌بینی شده افزایش یافته و این تعادل عملاً محقق نمی‌شود. این امر ناشی از عنصر پیش بینی در بودجه می‌باشد.
عنصر پیش بینی تفاوت بین بودجه و حسابداری را نیز مشخص می‌سازد. آنچه در بودجه آورده می شود در آینده صورت خواهد گرفت، اما حسابداری نشاندهنده امور مالی انجام یافته در گذشته بوده و رویدادها و وقایع مالی گذشته را ثبت میکند.
۲- برنامه: بودجه شریانهای حیاتی برنامه های دولتهاست و مبتنی بر مطالعه‌ی وضعیت موجود اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی کشورهاست و تلاش میکند آینده را بر اساس هدفهای کلی حکومت ساماندهی کند و این ساماندهی را در قالب برنامه محقّق می سازد، وضعیت موجود را مطالعه می کند، ضرورتها و نیازها را ارزیابی می کند، اهداف را تعیین و اولویّتها را مشخص و زمانبندی لازم را انجام می‌دهد. برای وصول به این اهداف در ظرف زمانی خاص تقسیم بندیهای مختلف انجام می‌دهد و انجام فعالیتهای مورد نیاز را در قالب امور، فصل، برنامه و ردیف میریزد و برای هر یک اعتبار و منابع لازم را پیش بینی میکند. از این جهت گفته می شود بودجه‌یک برنامه است.
۳- برنامهی مالی: هدف از تهیه بودجه تعیین اهداف کلی نیست. تقسیم بندی امور و عملّیات و نیز تعیین ضروریات و نیازها نیز وظیفهی بودجهنویسان نیست، بلکه وظیفهی سیاستگزاران و برنامه ریزان است. هدف از تهیه و تصویب بودجه توزیع و تخصیص در آمدها و منابع مالی موجود براساس ضرورتها و نیازها، اهداف و برنامههاست.
از این لحاظ بودجه‌یک مالی است برای تحقّق برنامه ها و وصول به اهداف بوسیلهی توزیع و تخصیص منابع محدود در مقابل نیازهای نامحدود جامعه. البته این امر در درون خود یک برنامه است، چون تعیین اهداف و مشخص نمودن اولویتها، تقسیم بندی امور و زمانبندی وصول به اهداف باید در این طرح مالی لحاظ شود و سیاست‌های کوتاه مدّت نیز خود در درون بودجه انجام می‌گردد.
۴- مدّت معیّن: بودجه چون پیش بینی است باید در یک ظرف زمانی در آینده محقّق شود و چون برنامه است بایستی آغاز و انجام آن معیّن باشد و فاصلهی زمانی آن تعیین گردد. تعیین این فاصله به دست برنامه ریزان و بودجهنویسان است و می‌تواند ۱۰ ساله ،۵ ساله یا دو ساله و … تعیین گردد. اما معمولاً بودجه را برای یکسال تهیه و تصویب می‌کنند به نحوی که سالانه بودن بودجه‌یکی از اصول مهم آن تلقی می‌گردد.
علیرغم اینکه اصل مذکور هم از نظر فنی توجیه دارد و هم از نظر سیاسی اما چنین نیست که اصل سالانه بودن بودجه‌یک اصل تغییر ناپذیر علمی پنداشته شود، زیرا دولتها برای اجرای وظایف گستردهی خود و توسعه اقتصادی و اجتماعی جوامع خود ناگزیر از تهیه برنامه ها و طرح‌های بلند مدت ۵ ساله یا ۱۰ ساله هستند که زمان اجرای این برنامه‌ها بعضاً به بیش از یکسال می انجامد.
کشورها از طریق فرایند قانونگذاری معمولاً برای تنظیم و اجرا دارای اصولی هستند. این اصول که معمولاً قانونی است، با توجه به نوع ساختار دولت و حکومت و نیز ارزشهای حاکم بر کشورها متفاوت هستند(سهرابی،۱۳۷۸: ۳۷-۳۵ ).
افزون بر اصول قانونی که بر فرایند بودجهبندی حاکم است، اصولی به اصول اصلی بودجهبندی که قانونی نیستند، لیکن اصول مالی بوده و رعایت آن الزام‌آور است بر بودجهبندی کشورها حاکم می‌باشد و به اصول ۹ گانه معروف هستند که عبارتند از:
اوّل: اصل سالانه بودن بودجه: به طور معمول در کشورها بودجه سالانه تعیین می‌شد. اگر چه امروزه در کشورها دولتها بودجه های دو و یا سه ساله تقدیم مجلس یا قانونگذار می کنند، لیکن حتّی در این نوع کشورها، آنچه که از تصویب قانونگذار می گذرد، بودجهای یک ساله است. با این حال در برخی از کشورهای ایالتی، دولتهای محلّی یا ایالتی اجازه دارند بودجهای فراتر از یک سال برای خود تنظیم و اجرا کنند
دوّم: اصل تعادل بودجه: تعادل بین منابع و مصارف و یا دریافتها و پرداختها در یک دوره زمانی مشخص، جزو اصول اساسی بودجه بندی است. اگر چه ممکن است آثار عملکردی بودجه (از نظر منابع با مصارف) اثری بیش از یکسال داشته باشد. لکن تعادل بین و مصارف برای یک دوره مشخص (سال مالی) اجتنابناپذیر است(تاجگردون،۱۳۸۸: ۱۰۳). اما در مالیهی جدید به نظر برخی از علمای علم مالیهی عمومی و اقتصاددانان، کسری بودجه در برخی موارد بویژه برای تأمین اعتبارات عمرانی اشکال ندارد و حتی برای توسعه‌ی اقتصادی باید از سیاست کسری بودجه استفاده کرد. به نظر آنها در برخی مواقع عدم تعادل بودجهای، توسعه‌ی اقتصادی مفید محسوب می‌شود(قادری،۱۳۸۶: ۵۶)
سوّم: اصل وحدت بودجه: هر دولت فقط یک بودجه دارد و دولت مکلّف به ارائه یک بودجه به قانونگذار است. به بیان دیگر تمامی رفتارهای دولت از نظر منابع و مصارف میبایستی در یک سند تنظیم و ارائه شود.
چهارم: اصل جامعیت بودجه: بر اساس این اصل، کلیه‌ی درآمدهای سازمان‌های دولتی اعم از وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی و هزینه‌های آنها باید عیناً در بودجه‌ی سالانه‌ی کل کشور پیش‌بینی شود و به عبارت دیگر بودجه باید جامع و کامل باشد و تمام درآمدها و هزینه‌های عمومی(منابع و مصارف) را شامل شود. بنابراین وصول درآمدی خارج از موارد پیش‌بینی شده در قانون بودجه‌ی کل کشور و انجام هزینه‌ای بدون درج در آن ممنوع و حسب مورد تخلف اداری و جرم محسوب می‌شود (ابراهیمی‌نژاد و فرج‌وند،۱۳۸۶: ۱۱۷).
پنجم: اصل شاملیت یا تفصیل بودجه: دولت میبایستی بودجه را به صورت ریز و تفصیلی تهیه و تنظیم کند. این اصل از این نظر مهم است که اگر بودجه به تفصیل ارائه نشود، امکان نظارتی قانونگذار کاهش می یابد.
ششم: اصل تخصیص بودجه: طبق این اصل دولت اجازه دارد فقط برای مواردی که از سوی مجلس تصویب و برای آن بودجه تصویب شده است، تخصیص منابع داده و آن را به هزینه گیرد. تمام ارقام منظور در بودجه باید به همان وضع و ترتیبی که در بودجه تعیین و اجازه داده شده وصول یا به مصرف برسد. بنابراین دولت حق ندارد که محل درآمدها و هزینه‌های بودجه را به دلخواه خود تغییر دهد و در صورت نیاز به تغییرات در بودجه، دولت موظف است از طریق ارائه لایحه‌ی متمم به مجلس، در ارقام بودجه جابه‌جایی انجام دهد(بخشی،۱۳۸۹: ۸۶-۸۷).
هفتم – اصل انعطاف پذیری بودجه این اصل تکمیل کننده و یا تسهیل کننده‌ی اصل تخصیص بودجه است. براساس این اصل دولتها می‌توانند در صورت پیش‌بینی بروز مشکلات ناشی از اجرای دقیق بودجه، با اجازه‌ی قانونگذار مجوزی برای انعطاف در اجرای قانون بودجه کسب کند.
هشتم: اصل تخمینی بودن درآمدها: براساس این اصل درآمدهای پیش‌بینی شده در قانون تخمینی است و کسب درآمد مازاد بر آن تعارضی با بودجهبندی ندارد. اگر چه به سبب رعایت اصل تعادلی بودجه، محاسبه‌ی دقیق درآمدها نکته مهم و درخور توجهی است، لیکن عدول از آن یا افزایش رقم درآمدی، موجب بروز مشکل نمی‌شود.
نهم: اصل تحدیدی بودن هزینه‌ها: اعتبارات منظور شده در قانون بودجه جنبه‌ی تحدیدی دارد و دولت نمی تواند فراتر از آن هزینه کند. این اصل خلاف اصل هشتم است و دولت نمی‌تواند بیش از آنچه که قانونگذار اجازه داده است هزینه کند(تاجگردون، ۱۳۸۸: ۱۰۴-۱۰۵).
برخی نظریه‌پردازان اصل پاسخگویی، شفافیت، ثبات و عملکرد را به عنوان اصول جدید و نوین بودجه مطرح کرده‌اند(خاکباز، ۱۳۸۷: ص۱۶۶).
۳- اهداف بودجه
در ادبیات برنامه‌ریزی برای بودجه بندی، هدفهای بسیاری طرح می‌شود که در این قسمت به برخی از آنها اشاره می‌شود:
بودجه ابزاریست تا براساس آن بتوان ابزارهای لازم برای نظارت قانونی را به دست آورد. به عبارت دیگر بودجه ابزاری نظارتی است تا براساس آن ناظران بتوانند نظارت‌های قانونی را انجام دهند.
بودجه سندی است که به رغم آنکه معمولاً یک ساله تنظیم می‌شود، لیکن به دلیل نگاه به آینده می تواند تا حدودی چشم انداز آینده را نشان دهد.
بودجه می‌تواند شفافیت اطلاعات و جریان مبادله‌ی اطلاعات را به روشنی نشان دهد.
بودجه می تواند سنجشی برای کارایی دستگاه‌ها باشد.
بودجه ابزاری مدیریتی است که در اقتصاد ملی نقش ایفاء میکند(تاجگردون،۱۳۸۸: ص۱۰۲-۱۰۳).
بودجه می‌تواند ابزاری برای برای مقابله با تورم باشد.
بودجه ابزاری برای کاهش نابرابری درآمدهاست(بخشی،۱۳۸۹: ص۸۸) .
به همین دلیل است که گفته می‌شود بودجهبندی از نظر فنی کاری مشکل و در همان حال پیچیده است و برای تنظیم آن میبایستی از مجموعه اطلاعاتی استفاده کرد که بتواند بیانگر نحوه‌ی دستیابی به هدفهای ذکر شده باشد.
گفتار دوّم: تاریخچه بودجه‌ریزی در ایران
۱- بودجه‌ریزی از آغاز تا قبل از انقلاب مشروطیت
حدود ۲۵۰۰ سال پیش نخستین ساختار منظم مالی توسط داریوش کبیر در ایران به وجود آمد. در این دوران ضمن ثبت درآمدها در دفتری به نام قانون و با تعیین ناظرانی به نام دادرس بر فعالیت‌ها نظارت می‌کرد. این ناظران پاسخگوی مردم نیز بودند.
پس از دوران هخامنشی و در دوران ساسانی، وصول مالیات با مشارکت و نظارت منتخبان مردم صورت می‌گرفت. مشخص کردن سرفصل‌های درآمدی نیز از نکات برجستهی این دوران است.
در سال ۱۳۰۷ هجری قمری حکومت سعی بر تدوین اصلاحات در بودجه کرد و به همین مناسبت شورای تنظیمات را راه اندازی کرد. ورود نمایندگان کشورهای خارجی به ایران و برقراری عهدنامه‌ای جدید موجب شد تا حدودی استقلال ایران در تدوین سیاست‌های گمرکی محدود شود.
به تدریج مستشاران خارجی وارد ایران شدند و برخی از آنان همچون موسیونوز، رئیس کل گمرکات، مسئولیت‌هایی در کشور بدست آوردند.
در این دوران بودجه‌ی یک یا چند ایالت در دفتری با عنوان کتابچه دستورالعمل ثبت می‌شد. تقسیم درآمد، مخارج ایالتها و همچنین دریافت کمک از خزانهی کشور در صورت تکافو نکردن درآمد ایالتها برای هزینه‌ها اجرا می‌شد. حکام ایالتها با جمع آوری مالیاتها، مخارج ایالت را تأمین کرده و در صورت ناکافی بودن درآمد از خزانهی کشور استفاده می‌کردند(کردبچه، ۱۳۸۵: ص۱). در ایران قبل از مشروطیت نظام پارلمانی و ضرورت تصویب و نظارت بر اجرای بودجه توسط پارلمان وجود نداشت و کلیه‌ی امور مالی در اختیار پادشاه بود. بودجه‌ی مرکز و شهرستان‌ها به وسیله‌ی مستوفیان در دفتری به نام کتابچه یا دستورالعمل تهیه و تنظیم می‌گردید. رییس مستوفی‌ها، مستوفی‌الممالمک یا همان وزیر دفتر (وزیر مالیه) بود. البته بودجه‌ی قشون جداگانه توسط وزیر لشکر تهیه می‌شد و در بیشتر مواقع بودجه‌ی مرکز و شهرستان‌ها نیز بصورت جداگانه تهیه و به امضای پادشاه می‌‍‌رسید(فرج‌وند، ۱۳۸۲: ص۳۳ ).
۲- بودجه‌ریزی پس از انقلاب مشروطیت
پس از انقلاب مشروطیت و تصویب قانون اساسی آن، تصویب بودجه و وضع مالیات طبق اصول قانون اساسی مشروطیت و متمم آن در صلاحیت مجلس شورای اسلامی قرار گرفت(رستمی،۱۳۹۰: ۲۰۲). انقلاب مشروطیت و حاکم شدن ارادهی مجلس بر تصمیم‌های حکومت، موجب تغییر رویه‌ی تنظیم بودجه در ایران شد. سایه‌ی اصول نوین بودجه نویسی غربی بر بودجه‌نویسی تاریخی و کهن ایرانی مستولی شد و بسیاری از اختیارات متمرکز حکومت در کسب درآمد و انجام هزینه‌ها در اختیار مجلس قرار گرفت. براساس اصول قانون اساسی این دوران، حق وضع مالیات، در صلاحیت نمایندگان مجلس قرار گرفت و تمام افراد در برابر قوانین مالیاتی برابر بودند. همین طور براساس قوانین وضع شده، همه ساله میبایستی میزان مالیات مشخّص می شد و حکومت حق گرفتن مالیات اضافی نداشت. براساس این قانون بود که اجازه‌ی تأسیس دیوان محاسبات صادر شد.
با تصویب قانون محاسبات عمومی و تأکید بر تصویب همه ساله‌ی بودجه و تنظیم قواعد مشخص برای تهیه، تنظیم، تصویب و اجرای بودجه در آن سالها، عملاً فرایند دقیق بودجه نویسی در ایران شکل گرفت.
مورگان شوستر آمریکایی در سال ۱۳۲۹ هجری قمری با تصویب مجلس، مسئولیت خزانه را بر عهده گرفت و تا حدودی سیستم خزانهی کشور براساس قانون محاسبات شکل پیدا کرد. در سال ۱۳۰۰ شمسی دکتر محمد مصدّق که در آن زمان وزیر مالیه بود، با اصلاحاتی در سیستم مالیهی کشور ساختار و تشکیلات اداری جدیدی برای وزارت مالیه تنظیم و ارائه کرد.
در سال ۱۳۰۱ مجلس با تصویب قانون، اجازه استخدام دکتر میلسپو آمریکایی را به عنوان رئیس کلّ مالیه دولت صادر کرد. اجازه‌ی مجلس برای تمرکز کلیّه‌ی درآمدها موجب شد میلسپو بتواند اصلاحات جدی در نظام مالیهی ایران به وجود آورد و پس از سالها بودجهای متعادل در ایران تنظیم شود. با کنار رفتن میلسپو در سال ۱۳۰۶ مسئولیت مالیه به حاج مهدی قلی خان هدایت (مخبر السّلطنه) واگذار شد.
ادارهی مالیهی وقت یا وزارت دارایی تا سالها همچنان مسئولیت بودجه را برعهده داشت.
|
[پنجشنبه 1400-09-25] [ 10:45:00 ق.ظ ]
|
